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陕甘宁边区司法的机构、运行和审级

作者:黄东海
来源:党史研究院,耿化敏主编,《青年党史学者论坛》第3辑,社会科学文献出版社2015年10月版
发布:2015年12月09日
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我国现行司法体制、制度、理念和技术,都是在根据地司法的基础上发展演变而来,其中陕甘宁边区作为中国共产党政权的中心和重心,其司法体制作为中共司法理论和实践的旗帜与代表,自是当仁不让。有些学者甚至直截地指出,“新中国的法律传统形成于陕甘宁边区政府时期”。认真梳理陕甘宁边区司法制度与司法理念的形成,对于我们深刻理解和把握现行司法制度,把握司法制度改革的目标与走向都十分必要。作为新中国司法的滥觞,当时特殊的历史情境造就了陕甘宁边区司法的独特性格。而边区司法的组织机构、运行和审级等问题,正可成为我们观察边区司法的有趣视角——前者适可照见中共政权体制中司法的地位、功能和作用,而后者亦资反映特殊历史约束条件下国共双方的力量对比和博弈。本文拟从这几个角度,对陕甘宁边区的司法体制进行初步的探讨,以期抛砖引玉,促进人们对于现行司法体制历史脉络、品格和发展路径的重新审视。

1935年12月,中共瓦窑堡会议通过《中共中央关于目前政治形势与党的任务决议》,宣告“改苏维埃工农共和国为苏维埃人民共和国”,正如决议指出的,“这些政策的改变,首先就是在更充分的表明苏维埃自己不但是代表工农的,而且是代表中华民族的”。1936年9月17日,中共中央更通过《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》,认为“民主共和国”比苏维埃体制更适宜,是最适当的统一战线的口号,比国民党一党专政大大进步,因此更能保障抗日战争的普遍发动与彻底胜利。1937年2月10日,中共中央致电国民党三中全会,承诺:1.苏维埃政府改名中华民国特区政府;2.在特区政府区域内实施普选的彻底的民主制度。陕甘宁边区就是在这种背景下产生的。

陕甘宁边区,由中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处所辖苏区转变而来,是十年内战后中共仅存的成果。1937年5月,中共中央决定将陕甘宁苏维埃特区改为陕甘宁边区。9月6日,边区政府正式成立,被确定为国民政府行政院直辖行政区域。正是在陕甘宁边区,中共迎接了民族抗战的到来,并因此实现了战略喘息,并以随后的抗日民族统一战线为根据实现了“一百八十度”的战略大调整,也逐步实现了由弱而强的逆转。由于整个战略的转向,边区也在难得的相对和平时期,开始实行民族统一战线,各种经济成分和政治经济势力共存,也因此对法律尤其是民商事方面的法律和司法实践活动来说,是难得的发展窗口。这段时间的司法实践,也成为中共难得的司法经验,甚至每每成为当下司法改革的话语乃至制度资源。

一、边区司法组织机构

边区司法体制,其要点在于司法机构和边区政府的关系问题——即边区司法的领导体制。而这种领导体制,不仅是特殊历史情境中中共司法体制的内在规定性的集中体现,而且也因此鲜明地标示出中共司法的性格特征。

在组织机构的设置与演变上,边区司法体制的确立当然始于法院的设置。

起初,边区仍然袭用苏区时期的司法体制。苏区有司法工作,而无专门的司法机关,由苏维埃政府统一执掌。中央苏区1932年6月制定颁布了《裁判部暂行组织及裁判条例》,实则多停留在制度规定层面,而实践方面因战争的原因并未真正建立起来。该条例第四条规定,“城市、区、县省各级政府内部须设立裁判部和裁判科,唯乡苏维埃不设立。”唯行政兼理司法自不待言。 

中华苏维埃共和国中央政府西北办事处撤销后,原设的司法部也随之撤销,成立陕甘宁边区高等法院,统一管理边区的审判和司法行政工作。同时,撤销省、县、区裁判部,县设裁判处,延安市设地方法院。为了便利群众诉讼和加强对县级司法机关的领导,1943年春又在各分区设立了边区高等法院分庭;同年,在各县设立司法处。除陕甘宁边区高等法院外,全边区共有三个分庭,二十九个县司法处和一个地方法院。

(一)有因有革,载流载变

边区司法体制固然较之于苏维埃时期,有很大变化,但是从整个中华法律文化的角度来看,却仍具有较大的法律继承性。1939年4月公布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第一条开宗明义,“本条例根据国民政府公布之法院组织法制定之”。1938年8月,边区高等法院院长雷经天撰文《陕甘宁边区的司法制度》介绍道,“边区高等法院去年七月间才成立。是遵照国民政府司法制度,执行司法工作的任务;同时,它也是承受过去苏维埃政权时代司法制度的革命传统。因为边区的法律是建立在人民的基础上的;保障人民的利益,巩固抗日的人民的政权,就是边区法律的最高原则。”从这位执掌边区高等法院多年的革命家的介绍中,我们正可窥见边区司法体制的多重来源。

概要言之,陕甘宁边区司法体制问题,相对于清末以来的法治文化传统,有因有革、有流有变,仍是清末以来整个司法变迁的一部分。

民国各级法院的组织体系,始根据清宣统元年颁布1915年修订的《法院编制法》建制。其后在1932年,国民党政府公布了法院组织法,对法院体系作了一些调整。北洋政府实行四级三审制,而南京国民政府1932年10月公布法院组织法,取消初级审判厅,改四级三审为三级三审,审判厅等均统称法院。此为立法层面的情形。虽然,国民政府在创设新式法院、刷新司法体制问题上,也存在迁延和滞后,但是建立独立与行政之外的的法院系统已成历史潮流。

这些构成了边区时期的司法组织机构的基本时代背景。边区的建立,实则是中共已经放弃了武装斗争推翻国民政府统治的初衷,开始奉国民政府为正朔,当然也承继了其司法组织系统的安排和布局部署。所以,严格地说,这段时间内的边区司法,性质属于地方性司法。这首先体现在司法机构的专门化上。这是边区司法体制对清末以来司法进步成果的重要继承,也是对国民政府的司法体制和制度建设的安排的奉行。过去我们对此习焉不察,视如卧室里的大象。

几千年来中国的司法一直都附属与行政并兼管于行政官。而司法机构的专门化,实始于清末变法修律。1906年,“法部官制草案”指出:“中国司法之权,向兼掌于行政官。现当厘定官制,预备立宪,自应以司法为独立机关,方符立宪各国公例。”宣统元年(1909),先后颁行法院编制法,专设司法机关,掌理民刑诉讼,确定四级三审制度。各地开始设立裁判所蔚成风气。民国成立,仍沿用之。

南京政府成立后,即着手将司法从县长职责中分离出来,成立县级地方法院专理司法。据司法院统计,1939年底全国已有325县成立了地方法院另有854县设置了过渡性的司法处,独立行使审判权力。 

根据国民政府的安排,在地方法院暂时还不够条件时,可以司法处代之。陕甘宁边区也就根据自己的实际情况,除了在延安设置地方法院外,余设置了分庭和司法处。但是这种临时性安排,实则仍是妥协于行政力量。司法附属于行政、受制于行政的情况仍将不免。

早在清末“法部官制草案”中就已经预计到中国的人稠地广情况复杂,“而创办伊始,不得不稍为变通。”未料这种复杂性导致的司法机构的专门化问题,一直到边区时期迄未得到完全解决。更随复杂的政治局势的变化,而产生新的变迁和更动。

为了让司法部门完全服从政治任务和政治需要,边区政府甚至以裁撤法院重设司法处,作为整肃法院系统,打击其独立性的一个策略。边区创制司法机构后,司法部门讲求司法独立和司法专业化、制度化,常被视为“闹独立性”。这个问题始终困扰着中共决策层。陕甘宁边区政府后来在1943年对司法制度有所改革,以纠正此倾向,“实行了专员兼高等分庭庭长、县长兼司法处长”,“‘司法独立’倾向,已大体纠正,暗害分子已有发现,坏作风已加揭发。”同样的事情也发生在其他根据地。晋察冀边区在1938年成立边区高等法院,在其领导下设冀中高等法院办事处,各县设司法处。但法院系统被认为“较其他部门更多的继承了一些旧的传统,强调与曲解‘司法独立’,老想自成系统;”司法工作与政治任务脱节;机械引用法条不顾客观情况;还存在保守和宗派作风,导致部门孤立,甚至与其他部门的对立。该边区经阎锡山长官批准,在当年5月1日就将边区临时高等法院改组为司法处,纳入边委会组成部分。县司法处也改为县政府司法科。

(二)边区司法体制的性格

杨永华把边区政权组织的特点总结为两点:1.立法与行政并立;2.行政领导司法。这实在是非常有见地的。边区的司法体制的性格主要就落实在第二点上。

边区的司法体制,一开始是根据《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》确立的。这个纲要规定,边区法院审判独立,但隶属于主席团之下,以免行政与司法的分立,同时,保持审判独立,以免行政包办司法。这说明,边区司法只有“半权”,是一种半独立。当时确立这种体制,一是借鉴参考了苏维埃时代的司法制度和经验。而是考虑和估计到“时局变动,审判常须受政治领导,与其设特别法庭或特种审判来调节,不若使法院在主席团领导下,保持其审判独立,这样于保障人权上较为有利。”

边区正式成为国民政府特区后,司法体制方面已经接受了国民政府的司法体制和司法行政安排。1939年4月,边区根据边区实际公布《陕甘宁边区高等法院组织条例》第二条:“边区高等法院受中央最高法院之管辖,边区参议会之监督,边区政府之领导。”这个规定关键在于最后一句,因为边区参议会并非常设,休会期间则无法行使监督之权;而国民政府最高法院从制度安排上只是终审,也就是说只有进入终审程序才能加以具体的管辖,平时当然鞭长莫及。而该条例第二十九条同样揭示出边区司法体制的重心——“本条例修改之权属于边区参议会,解释之权属于边区政府”,亦可见边区政府对于司法系统的体制从创设到日常领导的根本性作用。

边区司法与行政的关系问题,曾任中共西北局委员、陕甘宁边区政府秘书长的李维汉的文章“陕甘宁边区政府工作回顾”,是一份重要的文献。李维汉在该文“(五)司法工作”中回忆到:

由于当时处在战时和极端分散的农村环境,司法工作不是很正规的,也可以说存在着很大的盲目性。法官判案的根据是政策、法律、民情,事实上主要是政策和民情,法律很不完备。与此相适应,司法工作的领导体制存在两个特点:第一,由高等法院全面负责审判、检察和司法行政三种职能……第二,高等法院对边区参议会负责,日常工作则由边区政府直接领导,实质就是置司法于行政领导之下。

实际上,李维汉已经意识到这种体制实则是不符合司法独立和中央政府的司法体制安排的,“这是过渡时期的权宜之计,是适合边区的战时和农村环境的,但是也确实遇到了不少困难。”

长期担任边区以及建国后司法工作领导人的谢觉哉,则把这种体制创造性地定性为“司法半独立”。1937年,他在解释陕甘宁边区司法机关与政府的关系时说,“某些学过法律的同志说:边区司法只是半权,不完全是瞎说”。他认为,为使审判能适合当时政治的环境,不主张司法与行政处于并立状态,而应在边区政府领导下,由法院独立行使审判权。“我们的法律是服从于政治的,没有离开政治而独立的法律。政治需要什么,法律就规定什么”,所以司法要“从政治上来司法”。

而边区政府主席林伯渠的观点,不仅有代表性,更是充分地反映了采取这种特殊司法体制意识形态上的理由:“边区政权既是人民自己的政权,则行政与司法的分立也就没有意义,司法工作应该在各级政府统一领导之下进行。”所以,这种“半独立”仍是司法附属于行政。1943425日颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》更是直言:“司法机关为政权工作的一部分,应受政府统一领导,边区审判委员会及高等法院,受边区政府领导。各下级司法机关,受该级政府领导。”

1946年当选边区高等法院院长、建国后任最高人民法院院长的马锡五1954年回忆到边区司法时谈到,“为了更好地发挥司法工作为政治服务的效能,关于司法机关和同级人民政府的关系问题,明确规定为:各级司法机关是同级政府的组成部分,在同级政府统一领导下进行工作;同时,并实行了专员兼分庭庭长和县长兼司法处处长的制度。”实则是为边区司法的性格作出了盖棺定论。

二、边区司法运行机制

(一)运行机制

从司法运行机制上看,司法体制的确立主要体现在诉讼法和诉讼程序的制定和实施。

19378月,中共颁布《抗日救国十大纲领》,提出“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令,颁布革命的新法令”,这成为边区创制司法运行机制的起点。从此进入了被称为“总结经验,创制诉讼立法”的阶段,也是边区司法体制制度化、法律化的阶段。经过长时间的经验总结,以及司法实践中的摸索,边区逐步形成了具有特色的司法体制。1938年以后,边区高等法院陆续颁布《关于裁判员工作手续规定之通令》、《关于管辖事件通知》、《为判决书上须注明上诉期间的命令》以及《关于诉讼手续的指示信》等文件制度,但也因此并未完全上升到法律制度层面,而常被轻忽逾越。这些文件,只能说是粗粗使有章可循,但是其效力拘束力仍欠缺很大。

19391月,边区第一届参议会通过《抗战时期施政纲领》,宣示“建立便利人民的司法制度,保障人民有检举和告发任何人员的罪刑之自由。”此后创制的《陕甘宁边区保障人权财权条例》更是极为重要,明确规定了边区人民的政治、民主和财产权利,不受非法拘押、逮捕的权利,上诉权利,审限制度和审判实行证据主义等。这两个立法为边区司法体制的建成发展起到了引领作用。它不仅在实体规定而且还在人权和财权的诉讼和司法保护方面进行了有益的探索,用法律形式固定之,成为边区司法体制确立的重要文献。边区政府还专门选择了一些影响较大的案件,适用这个条例开展诉讼各阶段,对于普及和深化边区新的司法体制起到了重要的作用。

但是,草创期间的边区司法仍然问题很多,“审理案件上有游击作风,案卷无卷宗可查,宣判多无判决书,常有刑事当事人被押三、四年之久始行判决者,有羁押日期不折算在徒刑期内者,上诉日期无明文规定,审级也没严格确立,第二审与第一审案件混同办理,司法制度形成混乱现象。”194110月,边区高等法院第一届司法工作会议上,叶映宣、仲鲲、李育英等五人提出《请政府颁制,民刑诉讼等法规条例,以适应新民主主义政治之建设案》。后雷经天、何思敬等人均向边区参议会提案,要求制定和颁布民刑事诉讼条例。

参议会委托李木庵通知依据《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区保障人权财权条例》所确立的诉讼原则,总结几年边区司法的经验,结合边区实际,起草了《边区刑事诉讼条例草案》和《边区民事诉讼条例草案》。两个条例考虑到边区实际,未采取公开辩论原则;基于为人民服务、解决实际问题的考虑,否定了不告不理和一事不再理的原则。按理说,这应该已经算是一般司法观念的较大的变通了。

两条例草成后,边区政府决定先在内部试行,不得公开引用,发现问题随时进行修改,待成熟后再正式颁行。后经多次修改,反复讨论并征求意见,提交第三届参议会审查通过。参议会决定继续试行。194610月,依据边区政府确定“迅速、正确和新型正规化”的诉讼方针,边区高等法院发布通令,就执行审级、保护上诉权、管辖、编制卷宗等问题做了新的规定,实则是对两条例又做了修改和补充完善。收复延安后,耀县司法处及关中分庭向高等法院呈请再发民刑诉讼条例草案,“作为研究处理案件的参考”时,时任高等法院院长马锡五、副院长乔松山复函,“所要的民刑诉讼法草案,过去虽已草拟,但今天看来,其中还有些欠妥之处,需待重新整理。” 

两个诉讼条例草案是在边区政府要求司法正规化的条件下出现的,是总结边区多年诉讼经验的产物,对于克服司法干部中的游击习气和作风,确立比较健全的诉讼制度起了决定性的作用。但仍饱受许多过分强调战争环境,认为条例碍手碍脚的人的反对和非难,他们把条例草案一概斥之为抄袭国民党法律条文,说它既不利于及时打击敌人也不利于保护人民的诉讼权利。

(二)审判依据

边区司法工作的依据还是国民政府的成文法。边区的成立,就是奉国民政府之正朔,这就为边区司法援用六法全书提供了当然的合法性。曾任边区司法工作重要干部的鲁佛民、朱婴等提出,“边区政府,为国民政府一部分,是一个完整的地方政府,所以国民政府颁布的法律(民、刑、民诉、刑诉)一般可以使用……”而边区确实也没有更多的可资参照的法律法规,所以陕甘宁边区党委、边区政府、边区保安处、边区高等法院《关于目前各县司法干部补救办法的意见》(1939521日)专门指出:

判罪依据,尽量找国民政府的成文法为根据(如国民政府所公布施行的民法、刑法、海陆空军刑法、惩治汉奸条例、战时军律、禁烟禁毒条例等),若为国府成文法所无者,亦可根据边区的单行法令。在判决书上或布告上,应引用法律条文。案件判决之后,仍应报告高等法院备案与批准,然后再执行,以昭慎重。

而事后主导边区司法人员整风、审干运动的雷经天在1941年的工作报告中称:“我们的行动是各阶级联合的行动,这个法律必应该是各阶级联合的法律。我们的法律是新的、各阶级联合的法律,但并不是全部推翻旧的法律……对于资产阶级旧的法律,只要它不违背革命利益和抗日民主利益,我们都可以采用,赋予新的解释。”

但是,随着政治军事形势的变化,边区在这个问题上又发生了巨大的变化。

1941年皖南事变后,中共已经开始质疑统一战线,中央政治局会议总结认为项英等人过分迷信统一战线是失败的重要原因。而后纳粹德国撕毁《苏德互不侵犯协定》,入侵苏联。年底珍珠港事件爆发,美英对德日宣战。国际形势发生巨大扭转,中国抗日战场上的正面压力得到相应的减小。苏联为了换取美英等资本主义国家同盟的配合支持,19435月决定解散共产国际。这极大地消解了边区原先在统战问题上来自共产国际的压力,边区在国共问题上的自主性大大增强。中共开始肃清和整合内部思想、组织,开始了著名的整风和审干运动。反思六法全书法律体系的问题重新提到了桌面。经由对陕甘宁边区高等法院司法改革的批判,边区开始从思想上清除国民政府的政治合法性,当然包括法律体系在内。这样做的后果是,导致过去在边区司法常被援用的六法全书,在1943年下半年被突然停止援用。雷经天在1943年指出:

边区的司法工作是属于边区政府的,不是属于国民政府的,一切关于司法工作的设施,必须是适应边区特殊的历史环境,无论在司法的组织机构、在司法干部条件、在司法制度的建立、在法律的执行,各方面都与国民政府司法工作的设施不同……边区工作必须执行中国共产党的政策和边区政府的法令……

1944年,边区政府要求:“司法机关的法律根据,必须是边区施政纲领及边区政府颁布的各种现行政策法令。” 那么,在无法可循的情况下,该怎么处理呢?林伯渠在报告中指出,“边区现行法令不足,一方面应根据历年经验,将好的判例加以研究整理,发给各级司法机关参考;又(另一)方面由主管机关起草符合于革命三民主义即新民主主义的精神和边区实际的民刑法和诉讼程序。”从此,边区司法在实践操作中已不注明对六法全书的援用,尽管还在一些具体的做法上心照不宣地参照参考国民政府法律法规的内容。

到了1949年,随着解放战争胜利推进,中共已经开始彻底从思想和法理层面上正式抛弃了六法全书——“废除伪法统”。

三、边区司法的审级及其更动

清末法制改革,初期设计的是四级三审制。但是,这种制度设计并未完全得到推行,自北伐革命军兴,北京政府号令不行,各省司法往往自为风气,有沿用四级三审制,,亦有改用二级二审制者。民国十六年,国民政府奠都南京,政局统一,司法部通令全省,一律暂行沿用四级三审制。但全国面积过大,无法在短期内一致。民国二十一年十月,公布法院组织法,民国二十四年七月施行。本次组织法始废除四级三审制度,改为三级三审。边区司法系统确立后,当然是实行三级三审制度,但是由于战争频繁、交通不便,也许还有国共龃龉的因素,边区案件多次呈报最高法院,迄未得到答复。只好改回两审终审制,死刑案件由边区政府核准。

1941年,雷经天做《陕甘宁边区司法工作报告》,在谈到“司法组织”问题时指出:边区司法组织的原则是三级三审制,但事实上边区只有二级审,“我们知道边区是属于国民政府的一个行政区域,他的行政机构是按全国行政区域组织而组织的。所以边区的司法机关也是同其他地区的相同,我们的高等法院相当于省的高等法院,是直接受国民政府最高法院领导的。可是因为最高法院放弃对我们的领导,因此形成了边区只有二级二审的现象。”但是根据工作的需要和组织的适当,暂时也不需要另行组建一个最高法院。

1942710日,边区政府设立审判委员会受理第三审案件,其理由是法律和《陕甘宁边区保障人权财权条例》均规定人民有“按级上诉”的权利,但事实上人民不服高等法院判决的案件不少,如不设置一定机关,则无法办理。“现为事实上的急需,不能不采取临时办法解决”。故此边区政府决定在边府内暂设审判委员会,以林伯渠、李鼎铭、刘景范、贺连城、毕光斗五人为委员,林伯渠为委员长,朱婴为秘书。“以后凡遇有第三审上诉案件、行政诉讼案件及死刑复判等,均由审判委员会负责办理。”边区审判委员会成立当月30日,即对任占花为李海满等妨害自由致重伤提起上诉一案做出刑事判决书,并致函八路军留守处说明情况,发出司法建议。1026日,又对边区高等法院关于张景杨等诈欺取财伪造文书印章案的审核死刑案件意见书进行复判。

随着,国共摩擦的加剧、中共在统一战线问题上的反思,以及前文提及的整风运动和审干运动对于边区司法的影响,取消边区三审制当然也提上了议事日程。

19441月,林伯渠在边区政府工作报告中重申:“在边区与国民政府间的合法关系尚未解决期间,暂行确定两级两审制。县司法处(或地方法院)对县政府(或市政府)负责,进行初级审判;高等法院及其分庭对边区政府负责,履行终审职权。”同年2月,边区政府第四次会议决定将边区司法审判改为二级制,边区政府命令着即取消本府审判委员会,以后凡民刑诉讼,均以高等法院为终审机关。这次审级的撤销,1944930日,《陕甘宁高等法院两年半工作报告(19421944年上半年)》表面的说法是“因其不便利人民,徒增讼累”,故决定取消。接下来的话语更是表明了真确的政策考虑,指出边区同时决定,“并确定在国民政府未承认边区以前,采用两级两审制,并以再审制度来补其不足。”“倘若当事人请求要向重庆国民政府最高法院申诉,我们绝对不加以限制。不过从边区高等法院成立以来,这样的事还没有发生过。”

但不管审级如何,边区司法体制的法制性特点仍然稀薄,行政主导仍是边区司法的显著特征,所有比较重要复杂的案件均由政府委员会讨论决定。在《陕甘宁边区政府文件选编》中俯拾即是边区政府直接处理和批答具体案件的例子,如“边府关于如何处理四个案件给甘泉县的命令”、“边府命令——迅速处理吴堡公民白升丈控白九如案”、“边区政府关于庄基纠纷的批答”等。

经由前面三个方面对于边区司法的草草考察,我们大致可以发现:边区司法体制的确立,常常是为政治现实服务的,是一种革命策略式的因应之策,并无特别宏大细致的建构,更无太多理论准备。边区诉讼立法始终处于一种制度草昧未备的状态,制度的稳定性更无从谈起。而转入解放战争之后,共产革命的意识形态高涨,导致否定一切已有现成的司法体制和司法规则的继承,却缺乏新的司法体制和司法规则补充,最后发展出一种制度的功能代偿——调解。正是通过调解,共产党找到了自己区别于所有旧司法的新意义所在,这是一个前所未有的发现,一个全新的发现,一种全新的实践。另一方面,通过调解正好规避掉了司法规则和司法人员欠缺所带来的历史局限性。当然这是另外一个话题了。

纵观前述问题,我们发现:司法问题并不是孤立而静止的存在,作为一个与政治、军事诸多因素相互联系,并且动态发展着的历史现象,研究过去的司法必须把它还原到历史现场进行研究分析。对陕甘宁边区根据地的司法亦应作如观。

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